ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA monografía
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo monográfico aborda el tema de la
administración tributaria y los administrados.
La Tributación en el Perú se rige por los principios de reserva de
la ley, el de igualdad, respeto de los derechos fundamentales de la persona y
la no confiscatoriedad.
La reserva de ley consiste en señalar, que sólo por ley se pueden
crear, regular, modificar y extinguir tributos; así como designar los sujetos,
el hecho imponible, la base imponible, la tasa etc.
El principio de igualdad, consiste en dar el mismo trato legal y
administrativo a los contribuyentes que tienen similar capacidad contributiva.
El respeto a los derechos fundamentales, es un límite al ejercicio
de la potestad tributaria para que esta sea legítima.
La no confiscatoriedad, consiste en no exceder la capacidad
contributiva del contribuyente, es decir que defiende el derecho de propiedad,
ya que no se puede utilizar la tributación para apropiarse indirectamente de
los bienes del contribuyente.
La administración tributaria está consolidada en una institución
pública descentralizada del Sector Economía y Finanzas dotada de personería de
Derecho Público, patrimonio propio y autonomía económica, administrativa,
funcional, técnica y financiera.
La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria con las
facultades y prerrogativas que le son propias en su calidad de administración
tributaria y aduanera, tiene por finalidad administrar, fiscalizar y recaudar
los tributos internos así como administrar y controlar el tráfico internacional
de mercancías dentro del territorio aduanero recaudando los tributos
aplicables, proveyendo servicios a los contribuyentes y responsables a fin de
facilitar el cumplimiento voluntario de sus obligaciones tributarias.
En el Perú, los tributos principales recaen sobre las rentas, la
producción y el consumo y la importación de bienes, y otros impuestos a la circulación
del dinero y al patrimonio que se consideran ingresos del Gobierno Central, que
son recaudados por la SUNAT.
Además existen otras contribuciones al Seguro Social de Salud y al
Sistema Nacional de Pensiones, cuyos destinatarios son el Essalud y la Oficina
de Normalización Previsional-ONP respectivamente.
1.
ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA Y LOS ADMINISTRADOS
En la historia
peruana se han dictado numerosas normas fiscales, no solamente para crear,
modificar, inafectar o extinguir tributos, sino también se ha venido
implementando diferentes formas y denominaciones a la Administración
Tributaria.
Nace en 1818, con la denominación del Departamento de Contribuciones Directas, Correos y Papel Sellado y luego de una vigencia de treinta años en el Gobierno de don Ramón Castilla (1848), al crearse la Dirección General de la Hacienda, cambia de nombre de Oficina de Contribuciones, Correos y Papel Sellado; paralelamente a las oficinas:
Nace en 1818, con la denominación del Departamento de Contribuciones Directas, Correos y Papel Sellado y luego de una vigencia de treinta años en el Gobierno de don Ramón Castilla (1848), al crearse la Dirección General de la Hacienda, cambia de nombre de Oficina de Contribuciones, Correos y Papel Sellado; paralelamente a las oficinas:
- Oficina de Aduanas y de la Cuenta General de
la República
- Oficina de Crédito Público
- Oficina de Moneda y Rentas de Guano
En 1855, al reorganizarse el Sector de la Hacienda y Comercio, se
implementaron cuatro Direcciones:
- Dirección de Administración General
- Dirección de Crédito
- Dirección de Contabilidad
Dirección de
Contribuciones
Para luego implementarse (en 1858) esta última Dirección en tres
secciones:
- Sección del Guano
- Sección de Aduanas
- Sección de Contribuciones
En 1876, se denominó como Departamento de Contribuciones y Bienes
Nacionales para que en 1916, después de 40 años nuevamente se categorice con el
nombre de Dirección de Aduanas y Contribuciones hasta la reforma del sector
Hacienda, en 1920, en que se incrementaron sus atribuciones, simplificándose su
nombre en Dirección de Contribuciones:
- Proponer al gobierno las reformas convenientes
de su sector
- Dar cuenta anualmente del movimiento de los
impuestos
- Llevar estadística del consumo de los bienes
gravados
Al dictarse la Ley 7904 (1933), época de grandes cambios tributarios, se
denominó como Superintendencia General de Contribuciones, con una organización
a nivel nacional, estableciéndose sus oficinas departamentales y provinciales
para la administración y acotación de impuestos directos, así como la de
fiscalizar los impuestos indirectos. Más adelante en 1968, se retornó a su
anterior denominación de Dirección General de Contribuciones.
Hasta el año 1988 era un órgano de línea administrativa y económica del Ministerio de Economía y Finanzas, hasta que mediante Ley 24829 (07/06/88) y los Decretos Legislativos 500 y 501 (29/11/88) se crearon: La Superintendencia Nacional de Aduanas-ADUANAS (para la administración de tributos externos: importación y exportación) y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-SUNAT (para la administración de impuestos internos), respectivamente. Según la Constitución ambas instituciones de carácter público y con autonomía administrativa y económica no estuvieron establecidas dentro de la estructura orgánica.
A partir de 1991 comienza la reforma estructural de la Administración
Tributaria, con implementaciones propias tanto en la logística como
principalmente de los recursos humanos, especialmente seleccionados; y ubicados
en la ley laboral del sector privado (Ley 49 10).
Participaron en su implementación: profesionales del Banco Central de Reserva del Perú, los expertos enviados por organismos internacionales tales como el FMI (Fondo Monetario Internacional), BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y el CIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributarios), así como dotación de una considerable logística física y de equipos.
Corresponden como recursos de la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria - SUNAT, los siguientes presupuestos:
- 2%. de la recaudación de tributos
administrados por ésta.
- 25% del producto de los remates de bienes
embargados y/o decomisados.
- 0.2% de la recaudación de los tributos cuya
administración se le encarga, que no constituyen rentas del Tesoro
Público.
Asimismo, corresponden como recursos financieros de la Superintendencia
Nacional de Aduanas -SUNAD-ADUANAS:
- 3 % del total del ingreso tributario que
recauda ADUANAS para el Tesoro Público.
- 50% del producto del producto del remate de
mercancías, caídas en abandono legal y comiso administrativo.
- Los ingresos propios generados por los
servicios que presta.
- Las rentas generadas por los depósitos de sus
ingresos propios en el sistema financiero.
- Los legados, donaciones, transferencias y
otros recursos provenientes de cooperación internacional.
Según la ley del Presupuesto General de la República se establece de
manera especial, con naturaleza de las empresas del Estado. Además, está
normado: "Que tanto la SUNAT y SUNAD-ADUANAS, depositarán en la cuenta
principal del Tesoro Público, solamente la diferencia entre sus ingresos y
egresos trimestrales".
Trataré de referirme solamente a las dos últimas constituciones
políticas del Estado Peruano para poder analizar la esencia Constitucional de
la Tributación en el Perú:
La Constitución de 1979, promulgada por la Asamblea Constituyente del 12 de julio de 1979, establece primero la obligación del Estado para luego fijar sus atribuciones de crear tributos; tal como reza en sus diferentes párrafos que pone en primacía los derechos u atenciones a la sociedad y por ende a los señores contribuyentes:
La Constitución de 1979, promulgada por la Asamblea Constituyente del 12 de julio de 1979, establece primero la obligación del Estado para luego fijar sus atribuciones de crear tributos; tal como reza en sus diferentes párrafos que pone en primacía los derechos u atenciones a la sociedad y por ende a los señores contribuyentes:
- Que "al Estado le corresponde promover
las condiciones económicas y sociales".
- "Eliminar la pobreza y asegurar por igual
a los habitantes de la República".
- Que "sólo por ley expresa se crean,
modifican o suprimen tributos y se conceden exoneraciones y otros
beneficios tributarios".
- Que la tributación se rige por los principios
de legalidad, uniformidad, justicia, publicidad, obligatoriedad, certeza y
economía en la recaudación. No hay impuesto confiscatorio ni privilegio
personal en materia tributaria".
- Que "también los gobiernos regionales
pueden crear, modificar y suprimir tributos o exonerar de ellos, con
arreglo a las facultades que se les delegan por ley".
- Así como, "los gobiernos locales pueden
crear, modificar o suprimir contribuciones, arbitrios y derechos a
exonerar de ellos conforme a ley".
La Constitución Política de 1993 (vigente) considera:
- Que "la defensa y la dignidad humana son
fines supremos del Estado y la Sociedad, así como a la igualdad ante la
ley, que nadie puede ser discriminado".
- Que "el Estado al ejercer la protesta
tributaria debe respetar los principios de reserva de ley y los de
igualdad y respeto a los derechos fundamentales de la persona".
- No hay prisión por deudas y ningún tributo
puede tener efecto confiscatorio.
- Los tributos se crean, modifican o se derogan,
así como se establece exoneración exclusivamente por Ley o Decreto
Legislativo.
- Los aranceles y las tasas se regulan mediante
Decreto Supremo.
- Los gobiernos locales pueden crear, modificar
y suprimir contribuciones y tasas o exonerar de éstas con los límites que
señala la ley.
La administración de la tributación nacional no está comprendida
constitucionalmente dentro de la estructura orgánica del estado, ni tampoco
ubicada entre los tres poderes del Estado, ni mucho menos en ninguna de estas
constituciones "Ley de Leyes", refiere que en el Régimen de la
Administración Tributaria es acreedora y los contribuyentes siendo los
aportantes sean los deudores pero que así están implementados como tal en el
Código Tributario. Se entiende tácitamente que para cumplir las obligaciones precitadas
del Estado, la sociedad tiene la obligación de contribuir, pero está señalado
primero la obligación del Estado y el derecho de las personas. Luego, por
delegación de la sociedad personificado como ente jurídico y sufragado por los
señores contribuyente está la contraprestación del Estado.
Las Normas Tributarias vigentes en el Perú discriminan relaciones entre
las partes actuantes en el Derecho Tributario Peruano, implementados a favor de
la Administración Tributaria mediante el Código y demás normas tributarias.
Podemos citar:
- Ley Marco del Sistema Tributario Nacional.
(Decreto Legislativo 77 l). establece que el Sistema Tributario Nacional
se encuentra comprendido por el Código Tributario y los tributos ya sea
del gobierno central o de gobiernos locales, así como las contribuciones
para organismos autónomos descentralizados.
- El Código Tributario (D.Leg. 816) vigente
desde el 22/04/96 refiere: "Que la obligatoriedad tributaria, que es
de derecho público, es el vínculo entre el acreedor y deudor tributario;
establecido por la ley que tiene por objeto el cumplimiento de la
prestación tributaria. Siendo exigible coactivamente.
- Que el gobierno central, los Gobiernos
Regionales y los Gobiernos locales son acreedores de la obligación
tributaria.
- El acreedor tributario a favor del cual debe
realizarse la prestación tributaria.
- Son facultades de la Administración Tributaria
la recaudación, determinación y fiscalización, aplicar medidas cautelares,
inclusive con presunciones de hechos gravables y la facultad discrecional
de sancionar.
- Mientras para el lado de los contribuyentes
señala:
- Que "las personas naturales o Jurídicas
domiciliados en el Perú están sometidas al cumplimiento de las
obligaciones tributarias".
- Que "el deudor tributario es la persona
obligada al cumplimiento de la prestación tributaria como contribuyente o
responsable".
- Que "las deudas tributarias gozan de
privilegio general sobre todos los bienes del deudor tributario y tendrán
preferencia sobre las demás obligaciones".
- Que "los deudores tributarios están
obligados a facilitar las labores de fiscalización y determinación que
realice la Administración Tributaria".
Así, entre los precitados, como las otras normas componentes del Código
Tributario son explícitamente diferenciados, referidas a las obligaciones del
deudor tributario o contribuyente, que inclusive se le considera como
delincuentes comunes al ser castigados penalmente como es la implementación de
la Ley Penal Tributaria (D.Ley. 813) y la Ley de Delito e infracción tributaria
(D. Leg. 815). Mientras, para la otra parte de la contienda tributaria o sea
para la Administración Tributaria, es decir para la Administración Tributaria
se han implementado los tres poderes del Estado (normativo, ejecutivo y
jurisdiccional); haciendo cada vez más poderoso y temerario.
Aparte de las atribuciones de recaudación y fiscalización, para la cual
fue creada la Administración Tributaria, tiene otras facultades
extraordinarias, estipuladas según el Código Tributario (vigente), Ley Penal
Tributaria, Ley de Delito e Infracción Tributaria y demás normas implementadas
para la Administración; entre ellas tenemos:
-
Facultad de Presunción
- Facultad Discrecional
- Facultad de Reserva Tributaria
- Facultad de Recabar y procesar denuncia penal
- Facultad de Recompensar
- Facultad de Sancionar
- Facultad Discrecional
- Facultad de Reserva Tributaria
- Facultad de Recabar y procesar denuncia penal
- Facultad de Recompensar
- Facultad de Sancionar
Algunas facultades que constitucionalmente ni siquiera están
establecidos, mucho menos para la Administración Tributaria pero, al amen
gracias que otorga facultades el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo se han
implementado vía Decretos Legislativos.
La Administración Tributaria tiene la facultad discrecional de sancionar las infracciones que serán determinadas en forma objetiva, así como la acción de omisión de los deudores tributarios o terceros que violen las normas tributarias.
La Administración Tributaria tiene la facultad discrecional de sancionar las infracciones que serán determinadas en forma objetiva, así como la acción de omisión de los deudores tributarios o terceros que violen las normas tributarias.
Cualquier persona puede denunciar ante la Administración Tributaria la existencia de actos que presumiblemente constituyan delitos tributarios y la Administración Tributaria de constatar hechos que "presumiblemente constituyan delito tributario o estén encaminados a este propósito", tienen la facultad, discrecional de formular denuncia penal. Esto sin el requisito previo de culminación de fiscalización o verificación, tramitándose en forma paralela.
Son párrafos, entre otras facultades, que además de dictar normas, acatar o autoacatar tributos, la fiscalización se extralimita hasta valiéndose de presunciones de personas particulares que denuncie a la Administración. Esta, sin la necesidad de concluir la vía administrativa, en uso de sus facultades discrecionales formularía proceso penal ante el Ministerio Público.
CONCLUSIONES
1. En la historia
peruana se han dictado numerosas normas fiscales, no solamente para crear,
modificar, inafectar o extinguir tributos, sino también se ha venido
implementando diferentes formas y denominaciones a la Administración
Tributaria.
2. Según la ley del
Presupuesto General de la República se establece de manera especial, con
naturaleza de las empresas del Estado. Además, está normado: "Que tanto la
SUNAT y SUNAD-ADUANAS, depositarán en la cuenta principal del Tesoro Público,
solamente la diferencia entre sus ingresos y egresos trimestrales".
3. La administración
de la tributación nacional no está comprendida constitucionalmente dentro de la
estructura orgánica del estado, ni tampoco ubicada entre los tres poderes del
Estado, ni mucho menos en ninguna de estas constituciones "Ley de
Leyes", refiere que en el Régimen de la Administración Tributaria es
acreedora y los contribuyentes siendo los aportantes sean los deudores pero que
así están implementados como tal en el Código Tributario.
4. Se entiende
tácitamente que para cumplir las obligaciones precitadas del Estado, la
sociedad tiene la obligación de contribuir, pero está señalado primero la
obligación del Estado y el derecho de las personas. Luego, por delegación de la
sociedad personificado como ente jurídico y sufragado por los señores
contribuyente está la contraprestación del Estado.
5. La Administración
Tributaria tiene la facultad discrecional de sancionar las infracciones que
serán determinadas en forma objetiva, así como la acción de omisión de los
deudores tributarios o terceros que violen las normas tributarias.
BIBLIOGRAFÍA
-
CONGRESO NACIONAL DE CONTADORES PÚBLICOS DEL PERÚ
1996.
Trabajos sustentados. Huánuco, Perú.
-
CHÁVEZ ACKERMANN, Pascual
1996.
"Impuesto a la renta"
-
DIARIO EL PERUANO
Normas
Legales 1991?2000.
-
SUNAT
Publicaciones
de la Gerencia de Comunicaciones y Relaciones Públicas -SUNAT.
-
VELÁSQUEZ C., Juan
"Derecho
tributario moderno".
